15 Mayıs 2013

Oğuz MÜLAYİM

Sosyal Güvenlik Kurumu Müfettişi

Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bilim Uzmanı

oguzmulayim@hotmail.com

İHALE KONUSU İŞLER İLE ÖZEL BİNA İNŞAATLARINA İLİŞKİN ASGARİ İŞÇİLİK İNCELEMELERİNDE SARF-I NAZAR UYGULAMASI VE BORCUN TAKSİTLENDİRİLMESİ

Giriş

Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından ihale konusu işler ile özel bina inşaatlarına ait işyeri dosyalarına yönelik olarak, ilişiksizlik belgesi verilmesi öncesi asgari işçilik incelemesi adı altında bir inceleme yapılmaktadır. Asgari işçilik incelemesinin amacı; yapılan iş ile ilgili olarak gerekli en az işçilik miktarının Kuruma bildirilmesini sağlamak ve böylece olası prim kaybının önüne geçebilmektir. Böylece yapılan işin sonunda ilişiksizlik belgesine ihtiyacı olacak olan işverenin kayıt dışı işçi çalıştırması da anlamsız hale geleceğinden, işverenin böyle bir yola başvurmasının önüne geçilmesi planlanmaktadır. Elbette ki, gerek özel bina inşaatlarında gerekse de işgücüne dayalı edimin yerine getirilmesinin mümkün olmadığı ihale konusu işlerde sigortalı çalıştırmaksızın söz konusu faaliyetin gerçekleştirilebilmesi mümkün olmayacağından, uygulama kayıtlı istihdamın sağlanması ve sigorta primleri açısından büyük önem arz etmektedir. Bu çalışmada öncelikle asgari işçilik incelemesi ile ilgili süreç, daha sonra da daha özel bir konu olan sarf-ı nazar konusu açıklanacaktır.

1. Ünitece Gerçekleştirilen İşlemler

Asgari işçilik incelemesi neticesinde işin mahiyetine göre işveren tarafından o iş ile ilgili olarak bildirilmesi gerekli olan en az işçilik miktarının bildirildiğinin tespit edilmesi ve prim borçlarının ödenmiş olması halinde işverene ilişiksizlik belgesi verilir ve o iş ile ilgili olarak açılmış bulunan geçici işyeri dosyası son bildirimin yapıldığı tarih itibari ile işlemden kaldırılır. Ancak bazı durumlarda işverenler ya hiç sigortalı bildiriminde bulunmazlar yâda gerekli olan işçilik miktarının altında bir işçilik bildirirler. İşverenler tarafından Kuruma hiç bildirimde bulunulmaması ve işyeri dosyasının Kurum tarafından re’sen açılmış olması halinde asgari işçilik incelemesi, Sosyal Güvenlik Müfettişleri tarafından gerçekleştirilir. Bu konuda işverenin ünite tarafından bir asgari işçilik hesaplaması talep etmesi ve incelemenin ünite tarafından yapılabilmesi mümkün değildir.

Ancak işyeri dosyasının işveren tarafından açılmış olması, yetersiz olmakla birlikte sigortalı bildirimlerinin yapılmış olması halinde, dosya ile ilgili farklı tereddütlerin (Kayıt dışı istihdam, başlangıç bitiş tarihleri ile ilgili tereddütler gibi.) olmaması halinde Ünite eksik işçilik miktarını, o iş ile ilgili asgari işçilik oranının % 25 eksiği ile hesaplayarak işverene bildirir. İşverenin söz konusu eksik işçiliğe yönelik olarak hesaplanan prim borcunu ödemesi veya taahhüt etmesi halinde dosya borçların ödenmesi ile birlikte tekemmül eder ve Müfettiş incelemesine gerek kalmaz. Bu durumda yine borcun tamamının ödenmesi üzerine geçici işyeri dosyası son bildirim tarihi itibari ile işlemden kaldırılır. Ancak Ünite tarafından hesaplanan borcun işveren tarafından ödenmemesi, borcun ödeneceğinin taahhüt edilmemesi veya doğrudan borca itiraz edilmesi halinde Ünite gerekli incelemelerin yapılması amacıyla dosyayı ilgili Grup Başkanlığı’na Müfettiş incelemesinin yapılması amacıyla gönderir. Bu hususların dışında işverenin malzemeli işçilik ve direkt işçilik faturalarının incelenmesini istemesi halinde de yine Ünite inceleme amacıyla dosyayı ilgili Grup Başkanlığı’na göndermek durumundadır.

2. Müfettişler Tarafından Gerçekleştirilen İşlemler

Gerek özel bina inşaatları, gerekse de ihale konusu işlerde inceleme kendisine tevdi edilen Müfettiş, söz konusu işyerine ilişkin olarak kayıt ve belgeleri, varsa malzemeli ve direkt işçilik faturalarını inceler ve asgari işçilik oranı üzerinden hesaplama yaparak (% 25 eksik hesaplama Müfettiş incelemelerinde dikkate alınmaz.) sonuca ulaşılır. Müfettiş incelemesi neticesinde herhangi bir eksikliğin bulunmaması halinde Ünite tarafından ilişiksizlik belgesi verilir ve dosya kapanır. Eksikliğin olması halinde ise; prim borçlarının, ortaya çıkan idari para cezalarının ve gecikme zammı ile faizinin işveren tarafından ödenmesi sonucunda dosya tekemmül eder ve ilişiksizlik belgesi verilerek dosya işlemden kaldırılır.

3. Sarf-ı Nazar Uygulaması

Müfettişler tarafından inceleme yapılmasına başlandıktan sonra inceleme sonucuna göre işlem yapılır. Ancak bazı durumlarda inceleme Müfettiş tarafından sonuçlandırılmaz ve başlamış olan inceleme kesilir. Burada Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği ile 2011/13 sayılı Genelge arasında ufak bir çelişki göze çarpmaktadır. Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği’nin 112. Maddesinin 5. Alt bendinde “Kurumun denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlarınca inceleme yapılmasına başlandıktan sonra inceleme sonucuna göre işlem yapılır. Ancak, denetim ve kontrole başlanmakla birlikte, işverenin borcu ödeyeceğine ilişkin üniteye yazılı başvurusu üzerine, ünitenin bu isteği ön kabulü, Kurum denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlarının uygun bulması koşuluyla inceleme durdurulur. En geç 15 gün içinde borcun ödendiğine ilişkin yazının Kurumun denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlarına ulaşması üzerine, kontrol ve inceleme işleminden vazgeçilmiş sayılır ve yasal kayıt ve belgeleri işverene iade edilir. İşverenin borcu ödememesi durumunda ise incelemeye devam edilir.” Hususu yer almaktadır. 2011/13 sayılı Genelgenin 9.5. maddesinde ise “Kurumun denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlarınca inceleme yapılmasına başlandıktan sonra inceleme sonucuna göre işlem yapılır. Ancak, denetim ve kontrole başlanmakla birlikte, işverenin borcunu ödeyeceğine ilişkin üniteye yazılı olarak başvurması halinde inceleme durdurulur. En geç 15 gün içinde borcun ödendiğine ilişkin yazının Kurumun denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlarına ulaşması üzerine, kontrol ve inceleme işleminden vazgeçilmiş sayılır ve yasal kayıt ve belgeleri işverene iade edilir. İşverenin borcu ödememesi durumunda ise incelemeye devam edilir.” denilmiştir. Burada dikkat edilirse S.S.İ.Y.’de incelemenin durdurulması Müfettiş inisiyatifine bırakılmış iken 2011/13 sayılı Genelgede sanki incelemenin Müfettiş tarafından durdurulmasının mecburi olduğu gibi bir anlam çıkmaktadır.

Maalesef konu ile ilgili SGK İl Müdürlükleri arasında da tam bir uygulama birliği bulunmamaktadır. İl Müdürlüklerinin bir kısmı işveren tarafından incelemenin durdurulması talebini içeren dilekçeyi alarak, direkt olarak ilgili Müfettişe sorulmak üzere Grup Başkanlığı’na göndermekte; bazıları ise işverenler tarafından ödeme yapılmasını sağlamakta ve ödeme makbuzu ile birlikte işveren dilekçesini Grup Başkanlığı’na gönderilmektedir. Ancak yine de belirtmekte fayda vardır ki; işverenin bu şekilde bir ödemeyi gerçekleştirmiş olması dahi; Müfettiş incelemesini tek başına sona erdirmemektedir. Konu ile ilgili uygulamalara baktığımızda genel olarak özel bina inşaatı ve ihale konusu iş ile ilgili Müfettiş incelemelerinde eğer dosyaya yönelik olarak farklı bir tereddüt bulunmuyorsa, işverenlerin incelemeden vazgeçilmesini talep etmeleri karşılık bulmakta ve ödeme ile birlikte inceleme sona ermektedir. Ancak bunun kat’i bir uygulama olmadığı ve Müfettişin görev emri kendisine geldikten sonra konuyu sonuçlandırma şekli ile ilgili tek yetkili olduğu da unutulmamalıdır.

4. Sarf-ı Nazar Uygulamasında Borcun Ödenme Usulü ve Taksitlendirme

Müfettiş tarafından incelemenin başlangıcından itibaren incelemenin kesilebilmesi için yapılacak tek husus borcun ödeneceğinin taahhüt edilmesi ve 15 gün içerisinde ödenmesi gibi görünmektedir. Ancak bu husus özellikle iyi niyetli borcunu ödemek isteyen ve fakat ödeme zorluğu çeken işverenler açısından sıkıntı doğurmaktadır. Dahası Müfettiş incelemesi neticesinde asgari işçilik incelemesi, asgari işçilik oranının % 25 eksiği ile değil tam oranı ile hesaplanır, ayrıca konu ile ilgili olarak çeşitli idari para cezaları ortaya çıkmaktadır. Bu durum da işverenleri mali yönden daha da zor duruma sokmaktadır.

Konu ile ilgili olarak Sosyal Güvenlik Kurumu Prim ve Diğer Borçların Ödenmesi, Hak edişlerden Mahsubu, Ödenmesi ve İlişiksizlik Belgesinin Aranması Hakkında Yönetmelik’in 7. Maddesinin 6. Alt bendinde; “İşveren tarafından borçlarını karşılayacak miktarda, bankalar ve özel fınans kurumları tarafından verilen teminat mektupları ile Hazine Müsteşarlığınca ihraç edilen Devlet iç borçlanma senetleri veya bu senetler yerine düzenlenen belgeler teminat olarak verildiği takdirde, ünitece ilişiksizlik belgesi verilir. Ancak, Hazine Müsteşarlığınca ihraç edilen Devlet iç borçlanma senetleri veya bu senetler yerine düzenlenen belgeler nominal bedele faiz dahil edilerek ihraç edilmiş ise bu belgeler anaparaya tekabül eden satış değerleri üzerinden teminat olarak kabul olunur. Ünitece alınan teminat, en geç verildiği tarihi takip eden ayın sonuna kadar nakde çevrilerek tahsil edilir. Bu fıkra uyarınca teminat gösterilen durumlarda, teminatın, nakde çevrilmesine kadar talepte bulunulması ve teminatın borcu karşılayacak miktarda olması kaydıyla bir defaya mahsus olmak üzere borç 6183 sayılı Kanunun 48 inci maddesine göre tecil ve taksitlendirilebilir. Tecil ve taksitlendirmenin bozulması halinde, bu durumun gerçekleştiği tarihten itibaren en geç bir ay içerisinde teminat nakde çevrilerek borç tahsil edilir.” Denilmiştir. Ancak bu uygulamanın Müfettiş incelemesi devam eden bir işte uygulanıp uygulanamayacağı ile ilgili bir hüküm bulunmamaktadır. Sigorta Primleri Genel Müdürlüğü bu konu ile ilgili olarak tereddütün giderilmesi amacı ile Kurum Başkanlık Makamına hazırlamış olduğu bir yazı ile konuya ilişkin olumlu görüş belirtmiş ve aynı borcun ödenmesinde olduğu gibi gerekli şartlar altında yeterli teminatın verilebilmesi halinde de taksitlendirmenin yapılabileceğini belirtmiştir. Elbette ki bu hususta aynı ödemede olduğu gibi incelemeyi yapacak olan Müfettiş için bağlayıcı olmayacak, fakat işveren açısından borcun ödenmesi yollarını kolaylaştırıcı ve çeşitlendirici bir yöntem olabilecektir.

5. Sonuç ve Değerlendirmeler

İhale konusu işler ile özel bina inşaatlarına yönelik olarak gerçekleştirilen Asgari işçilik incelemeleri; Sosyal Güvenlik Kurumu’nun kayıt dışı istihdamın önlenmesi açısından en önemli uygulamalarından biridir. Özellikle işverenlerin söz konusu işlerin neticelendirilmesini takiben Kurum’dan ilişiksizlik belgesi almak zorunda olmaları, uygulamanın etkinliğini ayrıca artırmaktadır. Bu uygulama neticesinde işverenlerin kayıt dışı istihdam şeklini tercih etmelerinin bir anlamı kalmamakta ve uygulama çalışan kişilerin kayıtlı ve sigortalı olarak çalışmalarına olanak tanımaktadır. Bu incelemelerin önemli bir kısmı İl Müdürlükleri tarafından sonuçlandırılırken bir kısmı da çeşitli nedenlerden dolayı Müfettiş incelemesine konu olmaktadır. İşyeri dosyası üzerinden hiç sigortalı bildirimin olmaması, Ünite tarafından tahakkuk ettirilen borcun yasal süresi içerisinde ödenmemesi, işveren tarafından işçilik faturalarının asgari işçilik incelemesinde göz önünde bulundurulmasının istenmesi gibi sebepler neticesinde konu Müfettiş incelemesini gerektirmektedir. Ancak önceki bölümlerde de açıklandığı üzere Müfettiş incelemesi her zaman sonuçlanmamakta ve işveren ilgili Müfettişin de uygun bulması halinde borcu ödeyerek ilişiksizlik belgesi alabilmekte ve konuyu neticelendirebilmektedir.

Burada ki en önemli tereddütlerden bir tanesi; Müfettiş incelemesine henüz girmemiş olan ve asgari işçilik incelemesine konu olan borcunu gerekli koşulları sağladığı takdirde yeterli teminatı göstermek şartı ile tecil edebilen ve taksitlendiren işverenin, bu imkândan Müfettiş incelemesi esnasında faydalanıp faydalanamayacağı idi. Zira Hem S.S.İ.Y. de, hem de 2011/13 sayılı Genelge de bununla ilgili net bir hüküm bulunmamaktadır. Ancak Sigorta Primleri Genel Müdürlüğü 2013 Yılı Nisan ayında bir görüş belirterek 6183 sayılı Kanuna uygun olarak yeterli teminatın sağlanmış olması şartı ile tecil ve taksitlendirmenin gerçekleştirilebileceği ve bu durumda da teftişten sarf-ı nazar edilmesinin mümkün ve hukuka uygun olacağı kanaatine varmıştır. Bu açıklamanın tereddütü gidereceği ve işverenlerin aleyhine olan durumu yine kendi lehine olarak çözeceği açıktır. Bundan böyle Müfettiş incelemesi esansında da işverenler teminat göstererek borçlarını taksitlendirebilecek ve Kurum’dan ilişiksizlik belgesi alabileceklerdir.